V súťažnom práve v rámci celej EÚ v poslednom čase rezonuje téma implementácie smernice 2019/1 o posilnení právomocí orgánov na ochranu hospodárskej súťaže v členských štátoch na účely účinnejšieho presadzovania práva a o zabezpečení riadneho fungovania vnútorného trhu (smernice ECN+). Na Slovensku zákonodarca využil túto príležitosť na prijatie úplne nového zákona o ochrane hospodárskej súťaže, ktorý nahradil medzičasom deväťkrát novelizovaný zákon z roku 2001.
Legislatívny proces vyvolal značný záujem, keď štátne orgány a verejnosť predložili k návrhu zákona viac ako 350 pripomienok, niektoré z nich ďaleko nad rámec transpozície smernice ECN+. Výsledná podoba zákona je kompromisom, ktorý preberá do slovenského práva ustanovenia smernice a rieši viaceré praktické problémy. Ďalšie kontroverzné témy ako sú inšpekcie a vyšetrovacie právomoci pred začatím formálneho správneho konania však zostávajú nezmenené.
V tomto článku stručne zhrnieme najdôležitejšie zmeny, ktoré prináša nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže všeobecne a v oblasti antitrustu (dohody obmedzujúce súťaž a zneužívanie dominantného postavenia). Zmeny v oblasti kontroly koncentrácii sumarizujeme v samostatnom článku.
Pojem „podnikateľ“: konečne harmonizovaný?
Pojem „podnik“ („undertaking“) ako subjekt a adresát súťažného práva, ktorý vytvorilo súťažné právo EÚ, bol v slovenskom právo dlho odmietaný ako cudzí. V súlade s konceptmi známymi v slovenskom práve bol pojem „podnikateľ“ v pôvodnom zákone o ochrane hospodárskej súťaže definovaný ako podnikateľ podľa Obchodného zákonníka, ďalej fyzická osoba a právnická osoba, ich združenia a združenia týchto združení, ak ide o ich činnosti a konania, ktoré súvisia alebo môžu súvisieť so súťažou, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú zamerané na dosahovanie zisku. Definícia „podnikateľa“ bola teda naviazaná na právnu subjektivitu. V dôsledku toho jednotlivé právnické osoby vystupovali v konaniach o porušeniach súťažného práva samostatne, a pokuty sa počítali z ich individuálnych obratov.
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže prijíma novú „európsku“ definíciu podnikateľa: entita, ktorá vykonáva hospodársku činnosť alebo ak ide o jej činnosť a konanie, ktoré súvisí alebo môže súvisieť so súťažou, bez ohľadu na jej právnu formu, existenciu právnej subjektivity, spôsob jej financovania, a to, či je jej činnosť zameraná na dosahovanie zisku. Za jedného podnikateľa možno považovať aj viacero fyzických alebo právnických osôb, ktoré sú prepojené na základe vzťahov kontroly alebo iných zmluvných, majetkových, personálnych alebo organizačných vzťahov. Za podnikateľa sa považuje aj združenie podnikateľov alebo združenia týchto združení.
Účastníkom konania však môže byť naďalej iba právnická osoba. Podľa nového zákona o ochrane hospodárskej súťaže je účastníkom konania vo veciach dohôd obmedzujúcich súťaž a zneužívania dominantného postavenia osoba, ktorá je zodpovedná za predmetné protisúťažné konanie, pričom na strane jedného podnikateľa môže vystupovať aj viac osôb. Pokuty sa však už nebudú počítať z individuálnych obratov jednotlivých právnických osôb, ale z celosvetového obratu celého podnikateľa. Protimonopolný úrad SR (PMÚ) získava právomoc uložiť účastníkom konania, ktorí sú súčasťou jedného podnikateľa, pokutu, za ktorej zaplatenie zodpovedajú spoločne a nerozdielne. V praxi sa očakáva vyšší dôraz na argumenty o pripísaní zodpovednosti za protisúťažné konanie jednotlivým osobám.
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže ďalej obsahuje ustanovenia o nástupníctve, podľa ktorých zodpovednosť za porušenie súťažného práva prechádza na ekonomického nástupcu, ktorý pokračuje v hospodárskej činnosti svojho predchodcu, ak predchodca prestal právne alebo fakticky vykonávať hospodársku činnosť. Aj keď tento koncept nie je v slovenskej rozhodovacej praxi nový, je to prvýkrát, čo bude výslovne zakotvený v zákone.
Nové právomoci Protimonopolného úradu
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže zavádza niekoľko nových právomocí PMÚ, ktoré sú väčšinou prevzaté zo smernice ECN+. Predovšetkým úrad získava možnosť uložiť tri nové typy opatrení:
- dočasné opatrenia v prípade dôvodného predpokladu, že došlo k porušeniu súťažného práva, alebo ak je to potrebné na zabezpečenie riadneho a nerušeného priebehu konania;
- štrukturálne a behaviorálne opatrenia v prípadoch dohôd obmedzujúcich súťaž a zneužívania dominantného postavenia; a
- opatrenia na obnovenie alebo zachovanie účinnej hospodárskej súťaže v prípadoch kontroly koncentrácií.
Dočasné opatrenia môže PMÚ uložiť v nevyhnutne potrebnom rozsahu pred skončením konania, ak je dôvodný predpoklad, že došlo k porušeniu zákazu dohody obmedzujúcej súťaž alebo k zneužitiu dominantného postavenia a existuje riziko vážneho alebo nenapraviteľného narušenia súťaže, alebo je to potrebné na zabezpečenie riadneho a nerušeného priebehu konania. PMÚ môže v rámci dočasného opatrenia uložiť povinnosť niečo vykonať, niečoho sa zdržať alebo niečo strpieť, nariadiť zabezpečenie veci, ktorá sa má zničiť alebo urobiť nepotrebnou, alebo ktorá je potrebná na vykonanie dôkazov. Adresátom dočasného opatrenia môže byť iba podnikateľ, nie napr. svedok alebo tretia osoba. Proti rozhodnutiu o dočasnom opatrení je prípustný opravný prostriedok (rozklad) a následne aj žaloba na súd, pričom o rozklade musí byť rozhodnuté do troch mesiacov, rovnako ako následne o žalobe. Rozklad a žaloba však nemajú odkladný účinok na platnosť dočasného opatrenia.
Ak úrad rozhoduje vo veci porušenia zákazu protisúťažnej dohody alebo zneužívania dominantného postavenia, môže podnikateľovi uložiť štrukturálne alebo behaviorálne opatrenia (v texte zákona sa nazývajú jednoducho „opatrenia“), ktoré sú primerané vzhľadom na porušenie a nevyhnutné na účinné ukončenie tohto porušenia. Opatrením môže PMÚ uložiť povinnosť týkajúcu sa činnosti podnikateľa, najmä jeho správania, povinnosti niečo vykonať alebo sa niečoho zdržať, alebo sa môže týkať zmeny štruktúry podnikateľa, najmä povinnosti vzdať sa niektorých práv alebo časti vlastníctva. PMÚ môže uložiť súčasne viacero opatrení a povinností v jednom rozhodnutí. Popri samotnom uložení opatrenia môže úrad aj ustanoviť na náklady podnikateľa nezávislého monitorovacieho správcu. Bude zaujímavé sledovať, ako sa táto právomoc prejaví v praxi: či sa úlohy monitorovacích správcov zhostia miestni advokáti a audítori, alebo budú angažované zahraničné spoločnosti, ktoré sa špecializujú na činnosť monitorovacích správcov.
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže výslovne upravuje aj súčasnú prax priorizovania zo strany PMÚ. Úrad získal právomoc odmietnuť podnet na porušenie zákona, ktorý nepredstavuje prioritu pri presadzovaní práva s ohľadom na aktuálnu priorizačnú politiku.
V súlade so smernicou ECN+ získal PMÚ právomoc vyžadovať ústne vysvetlenie od podnikateľa, právnickej osoby, alebo od fyzickej osoby, ak má alebo môže mať informácie nevyhnutné na činnosť úradu. Dôvodová správa k novému zákonu o ochrane hospodárskej súťaže zdôrazňuje, že ústne vysvetlenie nepredstavuje svedeckú výpoveď v správnom konaní. Bude zaujímavé sledovať, ako PMÚ pristúpi k zásade zákazu sebaobviňovania pri požadovaní ústnych vysvetlení, keďže osoby poskytujúce vysvetlenie nebudú formálne požívať záruky určené pre svedkov alebo účastníkov konania.
V neposlednom rade zákonodarca reaguje na relatívne rozšírenú prax zamestnávania bývalých pracovníkov PMÚ v súkromnej praxi. Akákoľvek osoba, ktorá pripravovala ako zamestnanec PMÚ rozhodnutie vo veci dohody obmedzujúcej súťaž, zneužitia dominantného postavenia alebo rozhodnutie o uložení sankcie, podieľala sa ako zamestnanec PMÚ na posudzovaní koncentrácie, alebo rozhodovala z titulu svojej funkcie, nesmie v rovnakej veci počas obdobia jedného roka po dni skončenia štátnozamestnaneckého pomeru zastupovať právnickú alebo fyzickú osobu alebo poskytovať konzultácie právnickej alebo fyzickej osobe.
Sankcie
Okrem už spomínaných zmien v súvislosti so zmenou definície podnikateľa sa do systému sankcií zavádzajú ďalšie dôležité zmeny. Lehota na rozhodnutie v prípadoch dohôd obmedzujúcich súťaž a zneužitia dominantného postavenia sa z doterajších šesť mesiacov s možnosťou predĺženia o ďalších 24 mesiacov predlžuje na tri roky. Objektívna premlčacia doba na uloženie sankcie (pokuty alebo penále) sa predlžuje zo súčasných ôsmich rokov na desať rokov od skončenia porušenia.
PMÚ podľa nového zákona uloží podnikateľovi pokutu do 10 % z celosvetového obratu za predchádzajúce účtovné obdobie za „každé“ porušenie zákazu dohody obmedzujúcej súťaž a zneužitia dominantného postavenia, neoznámenie koncentrácie, porušenie zákazu vykonávať práva a povinnosti z koncentrácie pred jej schválením (tzv. „gun jumping“), neplnenie rozhodnutia PMÚ alebo porušenie zákazu účasti vo verejnom obstarávaní (ktorý úrad ukladá až na tri roky v prípadoch protisúťažných dohôd vo verejnom obstarávaní). Dôvodová správa k novému zákonu vykladá uvedenie slova „každý“ ako právomoc sankcionovať každé jednotlivé porušenie v prípadoch, kedy sa podnikateľ dopustí viacerých porušení. Uvidí sa, či toto ustanovenie skutočne vyústi do kumulácie pokút za viaceré porušenia, o ktorých sa bude rozhodovať v jednom rozhodnutí.
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže zavádza osobitné pravidlá na postihovanie protisúťažných dohôd formou rozhodnutí združení podnikateľov. Ak sa porušenie zo strany združenia podnikateľov týka činností jeho členov, PMÚ uloží združeniu pokutu až do výšky 10 % súčtu obratu všetkých jeho členov, ktorí boli aktívni na trhu ovplyvnenom porušením. Finančná zodpovednosť každého člena za uhradenie pokuty však nemôže presiahnuť 10 % z jeho obratu. Ak takéto združenie nebude schopné pokutu zaplatiť, bude povinné vyzvať svojich členov, aby prispeli na jej úhradu. Ak však príspevky členov združenia nebudú zaplatené v plnej výške a v lehote, ktorú určí PMÚ, úrad bude môcť žiadať, aby pokutu uhradil ktorýkoľvek podnikateľ, ktorého zástupcovia boli členmi rozhodovacích orgánov združenia. Ak je to nevyhnutné na zabezpečenie zaplatenia celej pokuty, PMÚ bude dokonca môcť požadovať, aby neuhradenú sumu pokuty zaplatil ktorýkoľvek člen združenia, ktorý bol aktívny na trhu, na ktorom došlo k porušeniu. Jedinou výnimkou je podnikateľ, ktorý preukáže, že nevykonal protiprávne rozhodnutie združenia, a ktorý pred začatím prešetrovania o tomto rozhodnutí nevedel, alebo sa od neho aktívne dištancoval.
Novým prvkom v slovenskom práve sú penále, ktoré sa vyžadujú podľa smernice ECN+. Podľa nového znenia zákona PMÚ uloží (čo je možné vykladať ako povinnosť, nie možnosť) penále, ktoré nepresahujú 5 % priemerného denného celosvetového obratu za predchádzajúce účtovné obdobie za každý deň omeškania, aby zabezpečil plnenie akéhokoľvek rozhodnutia úradu, alebo plnenie povinností podnikateľa v súvislosti s inšpekciou PMÚ, a penále, ktoré nepresahujú 3 % priemerného denného celosvetového obratu za predchádzajúce účtovné obdobie za každý deň omeškania, aby zabezpečil podanie ústneho vysvetlenia alebo predloženie pravdivých a úplných informácií a podkladov v lehote určenej úradom. Ak podnikateľ neplní povinnosť, na zabezpečenie ktorej mu PMÚ uložil penále, úrad môže uložiť povinnosť zaplatiť penále v súhrnnej sume za vymedzené obdobie neplnenia povinnosti. Penále však nie je možné kombinovať s pokutou, t.j. PMÚ je oprávnený rozhodnúť sa, či bude neplnenie povinností sankcionovať jednorazovou pokutou, alebo povinnosťou platiť penále.
Účinnosť zákona a dopad pandémie COVID-19
Nový zákon o ochrane hospodárskej súťaže bol zverejnený v zbierke zákonov pod číslom 187/2021 Z. z. a nadobudol účinnosť 1. júna 2021. Všetky prebiehajúce konania sa dokončia už podľa nových pravidiel.
Jednou z prvých úloh, ktoré bude potrebné riešiť po nadobudnutí účinnosti novej právnej úpravy, bude dopad pandémie COVID-19. PMÚ získal právomoc prerušiť akékoľvek konanie a akékoľvek lehoty (vrátane premlčacej doby na uloženie pokuty), ak mu okolnosti súvisiace s mimoriadnou situáciou alebo núdzovým stavom bránia v náležitom posúdení a rozhodnutí vo veci. Maximálna doba prerušenia je jeden mesiac po skončení mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu.
***
Pre viac informácií prosím kontaktujte členov nášho súťažnoprávneho tímu Tomáša Marettu (tomas.maretta@cechova.sk) a Marka Holku (marek.holka@cechova.sk).
Táto informácia bola pripravená v máji 2021 výlučne na účely poskytnutia všeobecnej informácie a nemá byť považovaná za právne poradenstvo. Vyššie uvedený prehľad právnej úpravy nie je komplexný a iba stručne sumarizuje plánované zmeny právnej úpravy. V prípade, ak máte otázky k tejto téme, neváhajte sa obrátiť na svoju kontaktnú osobu v našej kancelárii alebo na ktoréhokoľvek iného advokáta.